fbpx
Foto: Marko Dimic/PIXSELL

BRZA REFORMA USTROJA MOŽE SPASITI HRVATSKU: Ministar uprave ima priliku promijeniti kompletan ustroj lokalne uprave, a ne mora smanjivati broj općina

Autor: Guste Santini

Prvi krug izbora je završio. Dogodile su se promjene, ali pravi pobjednik izbora je, kao što smo to na ovim stranicama rekli, gospodin Andrej Plenković. Velik broj dužnosnika ponovno je dobio povjerenje građana. U četiri najveća hrvatska grada utrka za mjesto gradonačelnika se nastavlja. Ipak, nakon izbora ostaje temeljni problem: lokalna uprava i samouprava ostaje onakva kakva je bila. S jedne strane, broj jedinica lokalne uprave i samouprave neprimjeren je materijalnim i kadrovskim potencijalima te, s druge strane, ovisnost lokalne prema centralnoj vlasti je potpuna, što, sa svoje strane, dovodi u pitanje njezinu opstojnost.

Hrvatska je mala i nerazvijena zemlja. Ekonomska politika, posebice monetarna, tečajna i porezna, nije bila u funkciji transformacije sustava kako u funkciji razvoja gospodarstva, tako ni u funkciji socijalne zaštite ugroženog dijela građana. Ekonomsku je politiku, općenito od osamostaljenja, moguće nazvati vatrogasnom jer je imala za cilj riješiti problem sadašnjosti ne vodeći  pritom brigu o budućim učincima svojih odluka. Umjesto da se problemi rješavaju, oni su se tijekom vremena kumulirali. Kratko rečeno, takvu politiku možemo nazvati “grijehom propusta”. Nezadovoljavajuće stope rasta gospodarstva uz neodrživ broj nezaposlenih i umirovljenika te egzodus mladih dovoljan su pokazatelj u kojoj je mjeri bila neučinkovita ekonomska politika.

Hrvatska je država usustavljena putem centralne, županijske i lokalne vlasti. Raspodjela javnih prihoda naglašeno je u korist centralne vlasti. Mali porezni kapacitet, s jedne strane, i veliki raspon razvijenosti županija, općina i gradova s druge strane, probleme odnosa centralne i lokalnih vlasti čini vrlo složenim problemom sa značajnim političkim implikacijama. Plenkovićeva pobjeda smanjuje vjerojatnost da će se reformirati lokalna uprava i samouprava. Ako uopće dođe do bilo kakvih promjena u ustroju, one će biti kozmetičke naravi. Utjecaj centralne vlasti na ponašanje lokalne uprave i samouprave je deterministički i često pokroviteljski, što je, posljedično, rezultiralo napuštanjem razvojnih ambicija. Nedostatna sredstva koja stoje na raspolaganju lokalnoj upravi i samoupravi samo su dodatno pogoršala navedeno.

Superiorni prijedlog

Napuštanje nacionalne i uspostava tržišne države 1. srpnja 2013. godine zahtijevali su sasvim novi pristup u definiranju hrvatske države pa, samim time, i lokalne uprave i samouprave. Ona je trebala moći udovoljiti zahtjevima svog nadsustava, centralne vlasti, u ostvarenju temeljenog cilja – povećanja konkurentnosti i dinamiziranja razvoja lokalnog gospodarstva. Zamjena kune eurom dodatno komplicira odnos centralne i lokalnih vlasti. Da bi lokalna uprava i samouprava mogla proaktivno odgovoriti na postavljeni zadatak nužno je da se odluke o regionalnom razvoju s državne “spuste” na županijsku razinu. To je moguće ako se dramatično izmijeni zakonodavna nadležnost i financijski položaj županija. Naprosto, teško je zamislivo da postojeći ustroj lokalne uprave i samouprave pridonese učinkovitom investiranju dobivenih sredstava. Potres u Zagrebu pokazao je nemoć lokalne uprave i samouprave. Još je veći problem u Sisačko-moslavačkoj i Zagrebačkoj županiji.

Postojeći sustav lokalne uprave i samouprave moguće je transformirati u dva pravca. Prvi je da se dramatično smanji broj jedinica lokalne uprave – ne više od 17. Drugi je, za koji se zalažem, odrediti županije kao temeljni čimbenik razvoja i zadržati postojeći broj općina i gradova. U prvom prijedlogu općine bi bile nositelji razvoja gospodarstva na svom području. Loša strana prijedloga je da se smanjuje utjecaj građana, odnosno lokalne jedinice. Drugi prijedlog je superiorniji jer omogućuje veću koncentraciju sredstava, posebice stručnjaka, kao preduvjet bilo kakvom značajnijem iskoraku u pravcu izmjene postojeće gospodarske strukture, s jedne strane, i, mogućnost veće disperzije poslovne aktivnosti s ciljem ujednačenijeg razvoja pojedinih općina i gradova na njezinu području, s druge strane. Loša je strana drugog prijedloga da preferira otkrivanje preferencija građana putem neizravnog odlučivanja – županijskih skupština. Ovaj prigovor je moguće otkloniti većim uvažavanjem instituta referenduma. Općenito demokratski proces bez instituta referenduma teško možemo nazvati demokratskim.

Treba stalno imati na umu kako transformacija nacionalne i uspostava tržišne države znači otvorenost u svakom pogledu. To je moguće identificirati na državnoj razini smanjenjem stupnjeva slobode u izvršnoj, zakonodavnoj, sudskoj i monetarnoj vlasti. Što vrijedi za centralnu vlast, vrijedi u još većoj mjeri za lokalnu upravu i samoupravu. Gotovo da bismo mogli reći kako svakim danom tržišna država sve više podsjeća na regionalnu zajednicu, a manje na državu kakvu smo imali do ulaska u EU. Teoretski i praktični problemi koji su bili prisutni u procesu uspostave odnosa centralne i lokalnih vlasti “sele” se u Bruxelles. Od presudne je važnosti za budućnost hrvatske države nametnuti pitanja i ponuditi rješenja koja će primjereno urediti odnos ravnopravnih mogućnosti građana razvijenih i nerazvijenih članica EU-a. Kohezijski fondovi nedovoljni su ustupci razvijenih država manje razvijenima. To nije niti može biti dovoljno. Iskustvo iz nedavne prošlosti uči nas kako fondovi za razvoj nerazvijenih članica neće dati rezultata. Potrebni su mnogo složeniji i kompleksniji pristupi. Navedeno dodatno usložnjava probleme i povećava ograničenja glede uređenja odnosa centralne i lokalnih vlasti.

Manji porezi

Gubitak suvereniteta redefinira ulogu i značaj centralne vlasti u procesu donošenja nužnih mjera, sustava i politike, kojima je cilj dinamiziranje rasta blagostanja hrvatskih građana. Uspostavom tržišne države ista mora postati podrška regionalnom razvoju (sama postaje regija – sic!), jer samo na taj način može učinkovito odgovoriti na nove izazove i potrebe hrvatskih građana.

Nadsustav, država, određuje ciljeve svojim podsustavima, županijama i lokalnoj samoupravi. Kako je cilj svake tržišne države konkurentnost njezina gospodarstva, županije moraju slijediti takvo određenje. Umjesto autonomnih odluka (karakteristika nacionalne države), izvanjsko određuje ponašanje države (to više što je zemlja manja i nerazvijenija), što znači da se smanjuje broj stupnjeva slobode u određenju i ostvarenju ciljeva. Ograničenja su to veća što je gospodarstvo tržišne države manje razvijeno. Što vrijedi za tržišnu državu još u većoj mjeri vrijedi za županije, općine i gradove.




Postojeća porezna presija više nije održiva. Politička odluka o zamjeni kune eurom zahtijeva da se porezna presija smanji, kako bi podržala uvođenje eura, na maksimalno 30%. To je moguće jedino smanjenjem ukupne porezne presije. Predlažem da se zadrže u apsolutnim iznosu postojeći porezni prihodi, dok će rast gospodarstva smanjiti njihovo učešće u finalnoj raspodjeli BDP-a. Povećanje konkurentnosti hrvatskoga gospodarstva zahtijevat će sporiji rast poreznih prihoda od rasta BDP-a. Općenito u tržišnoj državi valja polaziti od poreznog kapaciteta, koji određuje izvozna orijentacija – pokrivenost uvoza izvozom, i tako uspostavljene moguće porezne prihode raspodijeliti na pojedine oblike javne potrošnje. Od presudne je važnosti za Hrvatsku da se postojeća administracija reformira tako da postane konkurentna drugim državnim administracijama članica EU-a.

U tržišnoj državi je u konstrukciji poreznog sustava od presudne važnosti odnos izravnih i neizravnih poreza. Izravni porezi na rad i kapital moraju se dodatno smanjiti, a fiskalna funkcija poreza morala bi se ostvariti porezima na potrošnju. Ukratko, kad se odredi porezni kapacitet domaćega gospodarstva, potrebno je izravne poreze dizajnirati tako kako bi se pokrenuo proces uravnoteženja robne razmjene s inozemstvom. Razlika se treba “pokriti” porezima na potrošnju – porezom na dodanu vrijednost i trošarinama. Iz navedenog je razvidno da će se u idućem razdoblju porezni sustav temeljiti na potrošnim porezima.

Regionalna uprava mora slijediti navedene principe. Prema tome, povećano učešće u poreznim prihodima regionalne i lokalne samouprave mora se ostvariti preraspodjelom postojećih poreznih prihoda.

Kad je riječ o općem porezu na potrošnju, predlažem da se smanji standardna porezna stopa poreza na dodanu vrijednost od 25% na 20% i uvede porez na potrošnju u maloprodaju do 5% koji bi bio izvorni prihod županija. Postojeći trošarinski sustav valjalo bi preispitati u pravcu njegova redefiniranja s ciljem povećanja fiskalne izdašnosti u odnosu na postojeće stanje. Porezni prihodi na temelju trošarinskih poreza trebali bi ostati prihodi na razini centralne vlasti.




Valjalo bi uvesti prohibitivne ekološke poreze kako bi se očuvala prirodna dobra i prirodno okružje, a postojeći instalirani kapaciteti, koji zagađuju, u što kraćem vremenu prilagoditi novim uvjetima – standardima koji će učinkovito zaštititi prirodne sustave.

Na razini lokalne uprave i samouprave valja razmisliti o povratu instituta samodoprinosa. Općenito na lokalnoj razini moguće je lakše identificirati preferencije građana nego što je to na razini zemlje. Ako su poznati standardi na razini zemlje, pojedina jedinica lokalne uprave i samouprave morala bi slobodno odlučiti hoće li dijelom ili u cijelosti financirati pojedine projekte putem samodoprinosa. Štoviše, županija i središnja vlast bi tu i takvu politiku morale svesrdno podržavati.

Sustav i politika parafiskalnih davanja  kompromitirala je sustav taksi i naknada. Općenito, sustav taksi i naknada valja zadržati na lokalnoj razini. Takse i naknade imaju cilj da opterete korisnika neke usluge na sličan način kao da se radi o tržišnom dobru. Za razliku od poreza, gdje je teško govoriti koliko porezni obveznik ima koristi od plaćenih poreza, u slučaju taksi i naknada njegova davanja ovise o razini korištenja nekog dobra ili usluge. U tome valja razlikovati fiksni dio koji lokalna uprava osigurava kako bi pokrila fiksne troškove i varijabilni kako bi pokrila varijabilne troškove. U prvom slučaju imamo komunalni doprinos, a u drugom komunalne naknade. Usluge, u tako definiranom sustavu, mogu pružati javna i/ili privatna poduzeća. Prema tome, nije problem u komunalnom doprinosu ili komunalnoj naknadi, već je problem da je ponuđena javna usluga u suglasju s cijenom koju plaća građanin. Moja suradnja s lokalnom zajednicom kazuje mi kako je potrebno stalno restrukturirati, umjesto politike birokratizacije, javna komunalna poduzeća. Ovo navodim kako bih pokazao kako je od presudne važnosti učinkovitost i samo učinkovitost na svim područjima javne ili privatne aktivnosti.

Prava i obveze

Općenito, na razini lokalne uprave i samouprave ne bi trebali dominirati politički ciljevi već moguća razina blagostanja građana. Općenito, kao što to pokazuju iskustava Švicarske, važna pitanja trebala bi biti predmetom odlučivanja građana, a ne subjektivno određenje političara. Građani su zainteresirani za povećanje vrijednosti svoje imovine pa će rado podržati izgradnju vodovoda, plinofikaciju, kanalizaciju itd. Od odlučnog je značaja da lokalna uprava i samouprava ima mogućnost brinuti se o boljitku svojih građana. U tom je smislu nedopustivo da u slučaju različitih političkih opcija na vlasti na razini zemlje i lokalnoj razini odnosna lokalna uprava nema tretman kao što je to slučaj kada je na državnoj i regionalnoj razini ista politička opcija. Odnos regionalne i središnje vlasti mora biti jasan i transparentan. Sustavno se određuju prava i obveze i nije dobro da postoji diskrecijsko pravo na razini centralne vlasti. Netransparentnost uvijek i svagdje rezultira povećanjem neučinkovitosti, što je u suprotnosti s interesima građana ili, što je isto, netransparentnost u najmanju ruku otvara sumnje u ispravnost postupanja obnašatelja vlasti.

Posebno je važno naglasiti kako dogovoreni standard na razini zemlje mora financirati središnja država. Postojeća rješenja u kojima je za pružanje temeljnih i dogovorenih standarda javnih usluga uključena lokalna uprava i samouprava omogućuje netransparentnost i moguće zloupotrebe koje nisu u interesu građana, s jedne strane, a, s druge strane, rezultiraju nepotrebnim troškovima. Ovo nikako ne znači da lokalna uprava i samouprava ne može povećati opseg i kvalitetu javnih usluga. Ona to može učiniti posebnim dogovorom sa središnjom državom. Ako središnja vlast preda svoja prava upravljanja na niže razine vlasti, to je ne može zaštiti od odgovornosti. Taj i takav pristup jasno razgraničava koje i pod kojim uvjetima osigurava centralna, a koje lokalna vlast. Općenito, mora postojati jasna razdjelnica kako bi se uspostavila suradnja na jasno određenim principima. Sve je ostalo diskrecijsko pravo s mogućim nepovoljnim učincima.

Želimo li promjene

Valja istaknuti kako je potrebno grad Zagreb i Zagrebačku županiju posebno sagledati. Mnogobrojni su razlozi tome. Spomenut ću kako indeks koncentracije stanovništva i gospodarske aktivnosti imperativno zahtijeva poseban pristup. Osim toga, značajne resurse koji su na raspolaganju Zagrebu kao metropoli, dio se derivira na Zagrebačku županiju, valja odvojiti kako bi se ispravno sagledali problemi.

Osmisliti, provesti i održati primjeren model učinkovitog odnosa lokalne i centralne vlasti predstavlja uvijek i svagdje poseban izazov. Nove zakonitosti odnosa dijela i cjeline koje nalaže tržišna država moraju su ugraditi kako bi model učinkovito funkcionirao. Ignoriranje zakonitih kretanja u suprotnosti je s interesima građana. Populizam, provincijalizam i balkanizam, prisutni na ovim prostorima, tijekom povijesti osudili su građane na podređeni položaj. Dosadašnja iskustava nisu ohrabrujuća, ali sve jednom počinje i jednom se mora završiti. To je prirodni ciklus svih sustava. Vjerujem da će lokalna uprava i samouprava smoći snage da samostalno i proaktivno pokrene reformu lokalne uprave i samouprave. Pitanje svih pitanja je – želimo li promjene odnosa centralne i lokalnih vlasti?

*Stavovi koje autori iznose u svojim kolumnama njihovi su osobni stavovi, nisu nužno i stavovi redakcije portala Dnevno.hr.

Autor:Guste Santini
Komentari odražavaju stavove njihovih autora, ali ne nužno i stavove portala Dnevno.hr. Molimo čitatelje za razumijevanje te suzdržavanje od vrijeđanja, psovanja i vulgarnog izražavanja. Portal Dnevno.hr zadržava pravo obrisati komentar bez najave i/li prethodnog objašnjenja.